3.7. Особенности девелоперской деятельности в рамках инвестиционных договоров с публичным субъектом

Заключение инвестиционных договоров между частным и публичным субъектами уже давно стало одним из наиболее распространённых способов привлечения инвестиций с вовлечением в оборот государственного имущества.

Наиболее популярными договорными схемами привлечения инвестора являются:

1. Заключение договора аренды на инвестиционных условиях

В этом случае договор аренды представляет собой смешанный договор, поскольку помимо обычных обязательств по аренде инвестор получает в качестве разрешённого использования право на строительство или реконструкцию объекта, и за ним закрепляется ряд обязанностей (взносы на инфраструктуру и т. п.).

2. Заключение двух самостоятельных договоров одновременно (договор аренды для целей строительства и инвестиционный договор)

Особенностью такой схемы является фактическое разделение в самостоятельные правовые конструкции отношений по аренде и собственно инвестиционных обязательств, исполнение которых порождает право инвестора на распределение прав на созданный в результате реконструкции объект.

Необходимо отметить, что законом РФ от 23.06.2022 № 171-ФЗ был установлен запрет на установление в договоре аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, каких-либо требований к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы арендатора, не связанные с предметом этого договора, если иное не установлено федеральным законом (п. 14 ст. 39.8 ЗК РФ).

Полагаем, что данной нормой федеральный законодатель дал понять, что всяческие платежи на развитие инфраструктуры, обязанности застройщика возвести школу или детский сад неподалёку от возводимого многоквартирного дома и другие условия договоров, дополнительно обязывающие застройщиков, не могут включаться в договор аренды (не связаны с предметом аренды). Однако в ряде регионов РФ органы исполнительной власти трактуют этот пункт весьма произвольно и считают, что инвестиционные отчисления – это лишь элемент «иного договора», который делает аренду на инвестиционных условиях смешанным договором, который, в свою очередь, не подпадает под регулирование ЗК РФ. Полагаем, что такой подход прямо противоречит императивному запрету ЗК РФ, а для инвестиционных отчислений может быть найдено место только в заключаемом одновременно с арендой участка инвестиционном договоре.

Правовая природа инвестиционного договора и инвестиционных отчислений

Строительство на государственных землях, как правило, сопряжено для инвесторов с необходимостью несения дополнительных расходов, не связанных именно с выполнением строительных работ, а связанных с возложением на инвестора обязанности по так называемым вопросам инвестиционных отчислений.

В силу сложной экономической ситуации приходится констатировать, что общий объём таких инвестиционных отчислений с каждым годом возрастает, и государство последовательно возлагает расходы на инфраструктуру, социальную обеспеченность и т. п. на инвестора.

При этом такого рода инвестиционные отчисления бывают как в натуральной форме (например, выполнение работ по ремонту/строительству детского сада), так и в прямом денежном выражении. Следует признать, что какого-либо внятного единого для всех субъектов РФ регулирования порядка расчёта объёмов таких отчислений нет, и субъекты РФ проявляют здесь всю свою изобретательность^[1].

Судебная практика по-разному оценивает правовую природу таких «инвестиционных отчислений». Как правило, суды, видимо, руководствуясь прежде всего необходимостью защитить бюджеты различных уровней от возможного взыскания, делают вывод о том, что такие отчисления являются «платежами в общеполезных целях», не порождают каких-либо дополнительных обязательств публичного субъекта и во всех случаях не подлежат возврату инвестору (например, позиция ВАС РФ по делу № А32-24023/2022^[2]). В ряде случаев судом всё же осуществлялось взыскание таких инвестиционных отчислений в качестве неосновательного обогащения (например, дело № А32-45562/2009-32/843^[3]), однако это стало результатом вывода о незаключённости инвестиционного договора.

Вопросы «инвестирования» урегулированы законом РФ от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – закон № 39-ФЗ). К сожалению, данный закон написан больше как декларация, а не как регулирующий правоотношения нормативный акт. В результате указанные в нём гарантии воспринимаются судебной практикой и разъяснениями высших судов как декларативные нормы, не имеющие судебной защиты.

П. 4 Постановления Пленума ВАС РФ № 54 от 11.07.2022 «О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем» (далее – Постановление Пленума № 54) указал, что при оценке отношений сторон по инвестиционным договорам следует устанавливать правовую природу отношений сторон, исходя из поименованных в ГК РФ видов договоров (купля-продажа, подряд, простое товарищество и т. п.).

В соответствии с п. 4 Постановления № 54 договоры, связанные с инвестиционной деятельностью в сфере финансирования строительства и реконструкции, должны квалифицироваться судом как «договоры купли-продажи будущей вещи», если не установлено иное.

Наибольший переполох создало разъяснение ВАС РФ, данное в п. 6 Постановления № 54: в случае, если собственник либо иной титульный владелец земельного участка предоставляет его для строительства здания или сооружения, а другая сторона обязуется осуществить строительство, то к их отношениям подлежат применению нормы о договоре строительного подряда (глава 37 ГК РФ). При квалификации отношений сторон как строительного подряда в соответствии со ст. 219 ГК РФ право собственности на построенный объект недвижимости возникает у собственника земельного участка, на котором он возведён, с момента регистрации его права в ЕГРН. В свою очередь, сторона, осуществившая строительство, имеет право на оплату выполненных работ, а в случае уклонения от исполнения этой обязанности застройщиком – также право требовать возмещения убытков, выплаты неустоек и может воспользоваться правом удержания (ст. 712 ГК РФ).

Очевидно, буквальное применение этих разъяснений к аренде на инвестиционных условиях у государства привело бы к коллапсу.

Необходимо признать, что правоприменительная практика, и прежде всего практика регистрации прав Росреестра, проигнорировала позицию ВАС РФ, и по-прежнему завершивший надлежащим образом строительство и выполнивший инвестиционные условия инвестор может зарегистрировать своё право собственности как первичное право (ну а в случае привлечения дольщиков – зарегистрировать их право собственности).

Привлечение инвестиций в отношении находящихся в собственности РФ объектов недвижимого имущества и земельных участков

С учётом разграничения собственности, предусмотренного Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 3020‑1^[4] и ст. 3.1 закона РФ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Правительство РФ обладает полномочиями по определению порядка привлечения инвестиций в отношении федеральных объектов недвижимости.

В рамках реализации своих полномочий Правительство РФ утвердило Постановление от 10.08.2007 № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества» (далее – Постановление № 505)^[5].

П. 2 Постановления № 505 введено понятие «инвестиционный договор» – договор, устанавливающий права и обязанности лиц в связи с осуществлением ими деятельности по инвестированию внебюджетных средств для строительства, реконструкции, реставрации недвижимого имущества независимо от наименования договора (инвестиционный договор, договор об инвестировании, договор (контракт) на реализацию инвестиционного проекта, договор участия в долевом строительстве, договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), договор на строительство, реконструкцию, реставрацию объекта недвижимого имущества и т. д.).

Как видно из определения, инвестиционный договор в понимании федерального законодателя – это договор практически любой правовой природы, опосредующий отношения «по инвестированию внебюджетных средств». В свою очередь, вопросы инвестирования и инвестиций отражены в законе № 39-ФЗ.

В соответствии с п. 3 Постановления № 505 согласование заключения инвестиционного договора в отношении объектов, находящихся в федеральной собственности, относится исключительно к компетенции Федерального агентства по управлению государственным имуществом за исключением предусмотренных п. 4 данного Постановления случаев, когда требуется предварительное решение Правительства РФ^[6], а именно:

• стоимость недвижимого имущества, определённая в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, превышает 150 млн рублей;
• стоимость недвижимого имущества, определённая в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, и суммарный объём капитальных вложений, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в совокупности превышают 500 млн рублей.

Планировалось, что инвестиционный договор с инвестором будет заключаться на основании обязательной рыночной оценки прав и по результатам аукциона.

Однако Постановлением Правительства РФ от 03.04.2008 № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» (далее – Постановление № 234) установлен запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, либо расположенными на них объектами, а также запрет на проведение аукционов по привлечению инвестиций в отношении указанных земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (ранее срок действия такого запрета был ограничен 01.01.2021, однако в настоящий момент срок действия запрета не установлен^[7]), которые:

1. a) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям;
2. b) расположены в границах населённых пунктов либо в пределах:

• 30 километров от границ населённых пунктов с численностью населения более 1 млн человек;
• 15 километров от границ населённых пунктов с численностью населения от 100 тыс. человек до 1 млн человек;
• 5 километров от границ населённых пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек.

При этом п. 4 Постановления № 234 установлены исключения из установленного моратория на распоряжение объектами недвижимости, расположенными в федеральной собственности, либо привлечение инвестиций:

a) предоставление земельных участков после вступления в силу Постановления № 234:

• по результатам аукционов по продаже земельных участков, находящихся в федеральной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, либо аукционов на право заключения договора аренды таких земельных участков, либо состоявшихся до вступления в силу Постановления № 234 аукционов на право заключения инвестиционного договора в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков и объектов недвижимого имущества, расположенных на таких земельных участках;
• в целях исполнения государственных контрактов на строительство объектов для обеспечения федеральных государственных нужд;
• для строительства объектов государственного или муниципального значения, указанных в ст. 49 ЗК РФ;
• в рамках исполнения договоров о развитии застроенной территории;
• взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд;
• в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории резидентам особой экономической зоны или управляющей компании, а также лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны;
• для строительства объектов в соответствии с концессионными соглашениями;
• лицам, получившим лицензию на недропользование, или лицам, заключившим договор водопользования (в отношении которых вынесено решение о предоставлении водного объекта в пользование), в целях строительства объектов, необходимых для осуществления деятельности, предусмотренной указанными документами;
• по отдельным решениям Правительства Российской Федерации;
• для размещения объектов, необходимых для подготовки и проведения Чемпионата мира по футболу FIFA 2022 года, Кубка конфедераций FIFA 2022 года;
• в границах соответствующих функциональных зон национальных парков в целях осуществления рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности;
• находящихся на территориях закрытых территориально-административных образований;
• в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;

b) приватизация земельных участков в составе имущественного комплекса, включённого в программу приватизации федерального имущества;

c) продажа земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного имущества;

d) продажа, предоставление в аренду и совершение иных установленных федеральными законами действий по распоряжению земельными участками, на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц.

Также Постановлением № 234 установлен запрет для федеральных органов исполнительной власти на согласование сделок, связанных с распоряжением недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, закреплённым за федеральными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и расположенным на земельных участках, за исключением:

Кроме того, согласно п.п. 4.1, 4.2 Постановления № 234 установленные таким Постановлением запреты не распространяются на случаи распоряжения недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности и расположенным за пределами Российской Федерации, а также не распространяются на случаи проведения аукционов по привлечению инвестиций в отношении недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности и расположенного за пределами Российской Федерации.

С учётом бессрочно установленного моратория не стоит ожидать существенного вовлечения федеральных объектов в инвестиционный процесс. Возможности частных инвестиций в эту сферу по-прежнему ограничены.

Привлечение инвестиций в отношении находящихся в муниципальной собственности и собственности субъектов РФ объектов недвижимого имущества и земельных участков

С учётом скудного федерального регулирования вопросов инвестирования субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно определяют порядок вовлечения принадлежащих им объектов недвижимости в инвестиционную деятельность.

Несомненно, вопросы предоставления земельных участков во многом урегулированы ЗК РФ, а вопросы предоставления объектов недвижимости решаются с учётом требований закона РФ «О защите конкуренции», однако за пределами этих ограничений в законодательстве каждого субъекта РФ или муниципального образования существует свой нормативно-правовой акт, регулирующий, прежде всего, вопросы установления инвестиционных условий и целевого предоставления объектов.

В предыдущих разделах последовательно раскрывались особенности оформления разрешительной документации применительно к публичным землям, предоставленным на инвестиционных условиях. В частности, речь идёт об ограничении целевого использования участка только ВРИ, указанным в договоре аренды (без права выбора иных основных ВРИ без согласия публичного собственника), различия в сроках аренды и сроках в разрешении на строительство и т. п.

Важное значение имеет вопрос о необходимости/обязательности протокола о выполнении инвестиционных условий, оформленного публичным и частным субъектом, для оформления прав инвестора на созданные объекты. Как правило, ранее в большинстве договоров аренды на инвестиционных условиях / инвестиционных договорах предусматривалось, что завершением инвестиционного проекта является не завершение строительства, а исключительно подписание публичным субъектом протокола о выполнении инвестиционных условий^[10]. В настоящее время судебная практика полагает, что оформление протокола требуется исключительно в случае наличия указания на обязательность его оформления в самом договоре, а во всех остальных случаях он сам по себе не является необходимым для оформления прав инвестора документом^[11], и значение имеет только фактическое исполнение инвестиционных обязательств^[12].

Характеризуя вопросы инвестиционных договоров с публичными субъектами РФ, нельзя не упомянуть про особые права субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – на внесудебное расторжение ими инвестиционных договоров, заключённых до 01.01.2022, в одностороннем порядке (п.п. 3, 4 ст. 18 закона № 39-ФЗ) с компенсацией документально подтверждённых прямых затрат на исполнение обязательств по нему, на сумму которых начисляются проценты в порядке, установленном ст. 395 ГК РФ. Основанием для такого расторжения может быть существенное нарушение условий данного договора и (или) существенное изменение обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.

Необходимо отметить, что формулировка п. 4 ст. 18 закона № 39-ФЗ устанавливает значительное число ограничений для удовлетворения требования о компенсации прямых затрат инвестора, а именно:

• инвестиционный договор должен быть заключён до 01.01.2022, и обязательства по нему должны действовать на 14.12.2022^[13];
• договор должен предусматривать привлечение внебюджетных источников финансирования и последующее распределение площади соответствующего объекта недвижимого имущества между сторонами данного договора;
• договор должен быть расторгнут досрочно, т. е. истечение срока действия инвестиционного договора не порождает права на компенсацию (за исключением случая, указанного в п. 5 ст. 18 закона № 39-ФЗ: Правительство РФ вправе принять решение об определении размера убытков по обязательствам, вытекающим из договора, заключённого с федеральным органом исполнительной власти, федеральным государственным учреждением либо федеральным государственным унитарным предприятием и предусматривающего строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в собственности РФ и расположенном в границах городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, при его расторжении по соглашению сторон).

В Москве утверждён порядок взаимодействия городских органов исполнительной власти при рассмотрении вопросов о возмещении затрат, понесённых инвесторами в рамках реализации инвестиционных проектов^[14]. Данный порядок предусматривает возможность для инвестора в досудебном порядке получить компенсацию в случаях, когда Градостроительно-земельной комиссией города Москвы приняты решения:

Такой порядок позволяет существенно снизить нагрузку на арбитражные суды, так как предоставляет возможность для инвестора компенсировать свои затраты без обращения в суд.